《股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理問題研究》課題簡本（2017年）

 自2015年習(xí)近平總書記提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)要素合理配置、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長的重要改革時期，企業(yè)升級改造、并購重組的需求不斷增加，股權(quán)轉(zhuǎn)讓數(shù)量和活躍度都呈現(xiàn)增長態(tài)勢。目前股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收具有稅基大、稅源廣的特點，股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收政策對股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的影響極其顯著，但同時，股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式日趨復(fù)雜，信息管理抓手缺乏，股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收管理水平亟待提高。因此，以稅制改革服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、提升企業(yè)價值創(chuàng)造能力具有重要意義。我國稅制改革應(yīng)抓住改革機(jī)遇期，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革齊頭并進(jìn)，優(yōu)化稅制，加強(qiáng)管理，提高效率，實現(xiàn)稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互促進(jìn)。

加強(qiáng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理有利于應(yīng)對深化改革和擴(kuò)大開放帶來的新挑戰(zhàn)，增強(qiáng)稅收政策適應(yīng)性，加強(qiáng)稅收征管，更好地促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而激發(fā)資本市場的作用，促進(jìn)投資，實現(xiàn)政府調(diào)節(jié)收入公平分配的目標(biāo)，有利于適應(yīng)利用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段進(jìn)行征管的稅收征管現(xiàn)代化新要求，逐步建立起更加科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管系統(tǒng)，有利于促進(jìn)稅收公平，抑制“馬太效應(yīng)”，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入的作用。

一、股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理的現(xiàn)狀及問題分析

當(dāng)前，我國的股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收呈現(xiàn)出以下三個特點：（1）股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅基大、稅源廣，并購重組已成為資本市場支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式，非上市并購重組的金額也大幅增加。例如深圳市每年約有2萬戶次企業(yè)發(fā)生股權(quán)變更事項，涉及股東5~7萬人次 。廣州市截止到2016年有記錄的個人股權(quán)轉(zhuǎn)讓15萬次，其中2016年發(fā)生個人股權(quán)轉(zhuǎn)讓2.8萬次，并且都呈增長態(tài)勢 。北京市2013年上市公司并購重組交易金額為8892億元，到2016年已增至2.39萬億元，年均增長率41.14%，居全球第二。（2）股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收政策對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為影響顯著。如《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)重組業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理若干問題的通知》（財稅〔2009〕59號）、《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于促進(jìn)企業(yè)重組有關(guān)企業(yè)所得稅處理問題的通知》（財稅〔2014〕109號）、《關(guān)于資產(chǎn)（股權(quán)）劃轉(zhuǎn)企業(yè)所得稅征管問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2015年第40號）等文件規(guī)定，降低了企業(yè)非貨幣性股權(quán)交易的現(xiàn)時稅務(wù)成本，企業(yè)所得稅得到了遞延納稅，有利于促進(jìn)了股權(quán)交易的發(fā)展。（3）股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式日趨復(fù)雜，信息管理抓手缺乏，稅收管理水平亟待提高。日漸擴(kuò)大的股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收本應(yīng)成為稅收收入的一大重要來源，但是鑒于目前我國股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收政策制定、征管等方面的不完善，就整體而言，股權(quán)轉(zhuǎn)讓課稅遠(yuǎn)低于應(yīng)有水平，稅源流失問題不容忽視，稅源管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅基確定困難

有關(guān)資產(chǎn)損失稅前扣除、境外費用支付等政策存在模糊。一是當(dāng)企業(yè)通過為關(guān)聯(lián)公司提供貸款擔(dān)保列支本息時，與生產(chǎn)經(jīng)營活動是否有關(guān)的證據(jù)完全由企業(yè)自行提供，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以挖掘出更有效的證據(jù)。二是政策上對企業(yè)期間費用發(fā)生的相關(guān)性、真實性與合理性缺乏明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，對境內(nèi)、外勞務(wù)的對外咨詢費用核定也有不同的征收規(guī)定，當(dāng)企業(yè)利用向境外支付的咨詢費用業(yè)務(wù)申請核定時，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往因核定征收方案的選擇判定時缺少有力的依據(jù)而陷入被動局面。

（二）對股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息缺乏有效監(jiān)控

由于稅務(wù)機(jī)關(guān)對股權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易過程及交易結(jié)果無法監(jiān)控，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往在股權(quán)轉(zhuǎn)讓完成之后，才能從工商管理部門的定期數(shù)據(jù)交換、稅務(wù)登記變更等環(huán)節(jié)獲得相關(guān)的交易信息，稅收征管行為滯后。在納稅人不主動進(jìn)行稅務(wù)登記變更的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法及時獲取股權(quán)轉(zhuǎn)讓的動態(tài)信息。特別是自然人移動性強(qiáng)，居住分散，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)通常很難及時聯(lián)系上納稅義務(wù)人，難以采取有效手段及時征繳稅款，跨區(qū)管轄權(quán)無法落實。在跨境股權(quán)轉(zhuǎn)讓中，信息不對稱現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，無基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對。

（三）稅收優(yōu)惠政策造成稅收征管漏洞

對于區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，要區(qū)分合理部分與不合理部分，目前許多地方政府為了吸引資金流入，自行給予許多稅收優(yōu)惠，如不當(dāng)稅收返還，形成稅源的惡性競爭。自2009年以來，新疆、西藏、江西鷹潭、江蘇常熟等地先后推出稅收優(yōu)惠政策，形成稅收洼地，導(dǎo)致部分企業(yè)以變更注冊地方式（實際管理機(jī)構(gòu)和人員仍在深圳）遷入，實現(xiàn)逃避繳納企業(yè)所得稅和減少繳納個人所得稅的雙重避稅目的。

（四）納稅時間、法律責(zé)任存在爭議

在實際征管中，導(dǎo)致股權(quán)變更的交易行為種類很多，但是稅法本身具有滯后性，對許多新興股權(quán)交易形式?jīng)]有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致在實際征管中存在爭議。例如《中華人民共和國個人所得稅法》、《國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布<股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得個人所得稅管理辦法（試行）>的公告》（國家稅務(wù)總局公告2014年第67號，以下簡稱“67號公告”）分別規(guī)定了個人所得稅納稅義務(wù)人和代扣代繳義務(wù)人及被投資企業(yè)的義務(wù)及責(zé)任。雖然法律條款描述清晰，但股權(quán)賣出方和收購方對股權(quán)成本核實不清，產(chǎn)生應(yīng)扣未扣的法律責(zé)任，是由納稅義務(wù)人、扣繳義務(wù)人還是被投資企業(yè)承擔(dān)并無明確規(guī)定，導(dǎo)致責(zé)任人之間出現(xiàn)推諉、扯皮的現(xiàn)象。

（五）專項問題突出

1．在關(guān)聯(lián)交易中，股權(quán)轉(zhuǎn)讓各方為了逃避相關(guān)稅收，往往會達(dá)成某種默契，簽訂一份平價轉(zhuǎn)讓或低于實際轉(zhuǎn)讓額的虛假股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，而稅務(wù)機(jī)關(guān)難以獲得真實轉(zhuǎn)讓價格信息，雖然《稅收征管法》明確了對于計稅價格明顯偏低的情況可以核定計稅價格，但未明確具體操作手段。

2．在涉及對賭協(xié)議的股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中，對賭協(xié)議通常時間跨度較長，有的長達(dá)三至五年才能完成全部交易事項，而個人所得稅計算時間通常為一個年度；同時，對于后續(xù)轉(zhuǎn)讓方獲得或者支付的補(bǔ)償款該如何處理，也沒有明確法律依據(jù)。如何判定納稅義務(wù)發(fā)生時間、確定計稅基礎(chǔ)成為當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管難題。

3．在《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅管理的通知》（國稅函[2009]698號）、《國家稅務(wù)總局關(guān)于非居民企業(yè)間接轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)企業(yè)所得稅若干問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2015年第7號）、《國家稅務(wù)總局關(guān)于非居民企業(yè)所得稅源泉扣繳有關(guān)問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2017年第37號）相繼出臺以后，非居民企業(yè)間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓有了明確的法律依據(jù)，稅款流失現(xiàn)象有所減少，但是在現(xiàn)實征管中，股權(quán)架構(gòu)復(fù)雜、合理商業(yè)目的難以判定造成稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法困難。而在非居民個人間接轉(zhuǎn)讓股權(quán)中方面還存在許多政策漏洞，許多征管行為缺少強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

4．在特殊性重組中，符合條件的企業(yè)可暫不確認(rèn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得或損益，遞延至下次轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)確認(rèn)，實際上屬于遞延優(yōu)惠政策；而個人所得稅中規(guī)定取得現(xiàn)金補(bǔ)價不足以繳稅的，可在不超過5個公歷年度內(nèi)分期繳納，其中未對股權(quán)支付比例等進(jìn)行明確，而且在個人未取得現(xiàn)金收入的情況下5年分期繳納的優(yōu)惠力度不大，還存在后期漏征稅款的征管風(fēng)險。

5．在現(xiàn)行關(guān)于限售股相關(guān)政策中，減持解禁后限售股的納稅地點為證券機(jī)構(gòu)所在地，轉(zhuǎn)讓方可能通過變更證券開戶地進(jìn)行稅收籌劃，將開戶地變更為西藏、新疆等財政獎勵和稅收返還力度較大的地區(qū)，造成大量稅源流失。

6．國家稅務(wù)總局多次明確新三板掛牌企業(yè)作為非上市公司，其個人股東轉(zhuǎn)讓股份應(yīng)適用于“67號公告”，但實際征管中由于新三板做市轉(zhuǎn)讓和競價轉(zhuǎn)讓方式在交易程序、交易資料與一般非上市公司協(xié)議轉(zhuǎn)讓不同，并且交易價格的公允性以及收入核定方法存在爭議，缺少具體的政策依據(jù)和操作規(guī)定。

二、完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理的指導(dǎo)原則

（一）政策完善與法制化管理相結(jié)合的原則
梳理、界定不同股權(quán)交易類型下股權(quán)變更的定義，股權(quán)轉(zhuǎn)讓適用稅率及相關(guān)資料報告制度；理清代扣代繳人、納稅義務(wù)人、被投資企業(yè)的法律義務(wù)，以及未履行相關(guān)義務(wù)時需承擔(dān)的法律責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任的先后順序。堅持政策完善與法制化管理相結(jié)合的原則，在政策規(guī)范明確的基礎(chǔ)上，堅持依法治稅，保障納稅人的權(quán)利，從根本上提高納稅人的納稅遵從度，從而使股權(quán)轉(zhuǎn)讓的征納雙方都能夠在清晰明確的政策范圍內(nèi)行使權(quán)力、履行義務(wù)。

（二）源泉控管和后續(xù)管理相結(jié)合的原則
加強(qiáng)與工商等部門的合作，對股權(quán)轉(zhuǎn)讓實行嚴(yán)密監(jiān)控，在納稅義務(wù)初始發(fā)生時便對納稅人發(fā)出納稅提醒，從源頭上對股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行納稅監(jiān)控，有利于節(jié)省整體征管成本，實現(xiàn)高效納稅管理；同時，建立嚴(yán)密的稅收風(fēng)險管理體系，根據(jù)納稅人的情況進(jìn)行風(fēng)險等級管理，對高風(fēng)險納稅人進(jìn)行嚴(yán)格的后續(xù)管理，重點監(jiān)察，堵塞源泉管理漏洞，實現(xiàn)全面控管。只有源泉控管與后續(xù)管理相結(jié)合，才能建立完整、全面的監(jiān)測管理體系，實現(xiàn)高效、有序管理。

（三）稅務(wù)部門與跨部門稅收信息共享通用相結(jié)合的原則
目前，稅務(wù)部門雖已與工商部門實現(xiàn)信息合作，但在股權(quán)變更登記中，稅務(wù)登記位于工商登記之后，尤其是工商部門關(guān)注的重點在于股權(quán)變更手續(xù)等的有效性，而忽視轉(zhuǎn)讓價格等問題，這就使得稅務(wù)部門所獲得的股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息全靠納稅人主動自覺申報，真實性、有效性大打折扣。因此，推進(jìn)國地稅與工商、商務(wù)、公安、街道辦事處等部門的全面、有效信息共享，建立涉稅信息庫是強(qiáng)化稅源管理的必行之舉。

三、完善和加強(qiáng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理的建議

（一）完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收法律法規(guī)

以稅收征管法的修改為契機(jī)，從立法層面完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收政策法律體系。針對現(xiàn)行稅收法律體系中關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定缺失問題，立法部門應(yīng)根據(jù)實際征管情況，征求各方意見，積極對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善，堵塞法律漏洞，在較高的法律層面上對股權(quán)轉(zhuǎn)讓中的涉稅行為進(jìn)行規(guī)范。建議在國務(wù)院層面出臺相關(guān)法規(guī)，圍繞股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收問題制定相應(yīng)的征管指南，為稅務(wù)機(jī)關(guān)的現(xiàn)實征管工作提供參考，也為股權(quán)轉(zhuǎn)讓納稅人提供。

（二）完善現(xiàn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收政策

稅務(wù)部門應(yīng)針對稅基確定、股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息有效監(jiān)控、稅收優(yōu)惠政策造成征管漏洞、關(guān)聯(lián)交易公允價值、對賭協(xié)議納稅義務(wù)發(fā)生時間爭議、非居民企業(yè)間接轉(zhuǎn)讓股權(quán)征管等問題，于實踐中積極探索可行方法，使稅收立法與時俱進(jìn)，股權(quán)交易行為有法可依，同時注重制度創(chuàng)新，加強(qiáng)前瞻性研究，減少因法律規(guī)定不明而導(dǎo)致的征納雙方稅務(wù)爭議問題，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管效率。

（三）完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收征管政策

1．與工商部門建立協(xié)作機(jī)制。將股權(quán)轉(zhuǎn)讓納稅管理作為工商管理的前置環(huán)節(jié)，在股權(quán)變更工商登記時應(yīng)持具有評估資格的中介機(jī)構(gòu)出具的評估報告和稅務(wù)機(jī)關(guān)完稅證明或不征稅證明，否則，工商部門不予以辦理變更手續(xù)。在現(xiàn)行“先工商再稅務(wù)”模式還沒有改變的情況下，建議可以在企業(yè)所得稅匯算申報表中，加大股權(quán)類信息披露力度，如企業(yè)基礎(chǔ)信息表的股東和對外投資，或增加股權(quán)變更明細(xì)表，通過強(qiáng)制披露來提高企業(yè)的納稅遵從度。

2．加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理合作。（1）稅務(wù)系統(tǒng)間之間建立共享信息庫，實現(xiàn)全面信息共享通用，對股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉稅問題，加強(qiáng)部門間的合作調(diào)研、溝通探討、聯(lián)合行動、共同培訓(xùn)，集合優(yōu)勢，統(tǒng)籌調(diào)配資源；（2）建立共同的風(fēng)險管理系統(tǒng)，實現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)各部門的信息互通、人才互通、資源互通；（3）建立聯(lián)動機(jī)制，協(xié)力降低稅收征管風(fēng)險，實現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源的有效管理。

3．優(yōu)化系統(tǒng)全面掌控稅源信息。（1）完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓清分系統(tǒng)，增加轉(zhuǎn)讓方、合同金額、補(bǔ)充股權(quán)原值等股權(quán)變更信息；（2）開發(fā)個人股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，將個人股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息與個稅申報入庫信息進(jìn)行比對分析，將異常信息導(dǎo)入至決策支持風(fēng)險管理系統(tǒng)，推送至區(qū)（分）局進(jìn)行風(fēng)險應(yīng)對；（3）推行股權(quán)轉(zhuǎn)讓電子納稅申報系統(tǒng)，強(qiáng)制要求納稅人在線進(jìn)行納稅申報。

4．探索自然人股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理方式。針對自然人股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理的現(xiàn)狀，（1）制定切實可行的個人稅收保全以及強(qiáng)制執(zhí)行措施；（2）盡快建立完善個人信用體系，并將個人所得稅作為其中的重要評價標(biāo)準(zhǔn)；（3）完善資料報告制度，根據(jù)股權(quán)交易不同類項劃分報告資料時限與繳納稅款時限，對居民個人取得境外所得應(yīng)比照國內(nèi)居民企業(yè)個人投資人（股東）所享受的稅收優(yōu)惠政策，給予適當(dāng)優(yōu)惠政策獎勵，鼓勵及時申報納稅信息。

5．發(fā)揮股權(quán)投資基金在稅源管理中的作用。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)與股權(quán)投資基金建立合作關(guān)系，通過股權(quán)投資基金掌握相關(guān)公司歷史股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易價格、轉(zhuǎn)讓時間、轉(zhuǎn)讓地點、轉(zhuǎn)讓對象等具體信息，完善稅務(wù)系統(tǒng)信息庫；同時股權(quán)投資基金可為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供潛在的股權(quán)轉(zhuǎn)讓方信息，包括預(yù)估轉(zhuǎn)讓成本、轉(zhuǎn)讓價格等，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)確定重點關(guān)注對象。

6．針對性完善征管實踐需要解決的問題。（1）對于涉及對賭條款、分期付款的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，有關(guān)個人所得稅的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步明確；對于轉(zhuǎn)讓價款明確、雙方權(quán)利義務(wù)清晰的情況一次性全額征稅；對于轉(zhuǎn)讓價款存在不確定性的情況，可寬限至下次支付所得時征稅，完善后續(xù)管理，增加分期備案和納稅提醒的征管流程，保證稅款依法依規(guī)足額征收。（2）對于非居民間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓，完善個人間接轉(zhuǎn)讓規(guī)定。一是要比照關(guān)于企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，盡快推動專門法規(guī)出臺，對該項行為進(jìn)行明確規(guī)范，也使稅務(wù)機(jī)關(guān)有法可依；二是加強(qiáng)與第三方中介機(jī)構(gòu)的合作，利用中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估；三是加強(qiáng)國際合作，建立國際情報互換系統(tǒng)，完善相關(guān)方面的稅收協(xié)定。（3）對于特殊性重組中的個人所得稅問題，可以參照企業(yè)所得稅的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，即重組符合特殊性稅務(wù)處理條件的，股權(quán)收購比例和股權(quán)支付比例較高時，計稅基礎(chǔ)不變，暫不確認(rèn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得或損益，遞延至下次轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)確認(rèn)，使納稅人真正享受到稅收優(yōu)惠。（4）對于限售股相關(guān)的個人所得稅問題，要加強(qiáng)限售股轉(zhuǎn)讓的屬地管理，以上市公司所在地作為納稅地點，但要綜合考慮被投資企業(yè)作為扣繳義務(wù)人、稅款在證券機(jī)構(gòu)內(nèi)部按屬地進(jìn)行調(diào)整、限制投資人開戶地點等何種方案需結(jié)合征管現(xiàn)狀、政策導(dǎo)向等因素，確定具體政策，以避免稅源流失，形成侵蝕個人所得稅稅基的政策洼地。（5）對于新三板掛牌企業(yè)，建議按照《關(guān)于全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)有關(guān)問題的決定》（國發(fā)〔2013〕49號）中“市場建設(shè)中涉及稅收政策的，原則上比照上市公司投資者的稅收政策處理”的規(guī)定，兼顧加強(qiáng)原始股東稅源管理和提高新三板市場交易活躍度的原則，制定新三板掛牌企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓分類管理政策。

（四）完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理的配套措施

做好不同部門股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理協(xié)作；做好大數(shù)據(jù)在股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理中的運用；做好股權(quán)轉(zhuǎn)讓納稅信息獲取渠道和機(jī)制保障；做好國際稅收合作與股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅源管理，具體來說，一是加強(qiáng)國際情報交換，二是加強(qiáng)國際稅收征管互助，三是加強(qiáng)境外上市公司的風(fēng)險管理。