《我國一線城市存量住房交易稅收政策的效應分析研究》課題簡本（2016年）

房地產業的發展與國民經濟的發展息息相關，在全國的經濟發展格局中已具有支柱性產業的地位。為了促進房地產業的健康發展，國家運用經濟、法律和行政等手段，從宏觀上對房地產業進行指導、監督、調節和控制，促進房地產市場總供給與總需求、供給結構與需求結構的平衡與整體優化，實現房地產業與國民經濟協調發展的管理活動。國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要 (2016-2020年)明確提出，要“優化住房供給結構，促進市場供需平衡，保持房地產市場平穩運行”，“構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，優化住房供需結構，穩步提高居民住房水平，更好保障住有所居”。而一線城市是在全國政治、經濟等社會活動中處于重要地位并具有主導作用和輻射帶動能力的大都市，其房地產市場的發展對于全國房地產市場具有較大的影響和輻射效應。

第一，本課題報告論述了對一線城市存量住房交易稅收政策效應分析研究的重要意義。房地產業由于其具有的帶動性和關聯性決定了房地產業在國民經濟發展中的特殊地位。房地產業的盲目發展和過熱發展，會給國民經濟帶來特別的危害。政府進行房地產調控的手段有財稅政策、貨幣政策、土地政策等。不同的政策有其使用的條件和作用的領域，往往在調控中綜合使用。不同的調控措施有著不同的作用范圍，相互之間不可替代。世界各國的實踐充分證明了房地產稅收是調控房地產市場平衡的有效工具。科學的稅收制度的確立是增加政府財政收入來源，調節房地產市場的收益公平分配，減少房地產過度投機與過度消費、遏制房價瘋漲、減少房地產非法行為，保證房地產市場持續穩定的發展的重要一步。本課題希望通過梳理一線城市房地產市場和存量住房交易與稅收政策演變情況，從市場發展趨勢、稅制改革形勢和現代稅收管理制度的要求及稅收政策效應的角度進行客觀分析，提出存在的主要問題，分析比較典型國家（地區）以及其他調控政策對房地產市場的影響，為國家和地方政策制定和實施提供借鑒和參考。

第二，詳細梳理了一線城市房地產市場和存量住房交易與稅收政策的演變。稅收政策包括個人所得稅、營業稅和契稅。其中，個人所得稅包括三個階段：2006年以前；2006年至2013年；2013年至今。契稅的應納稅額與持有年限和住房類型相關。契稅政策的調整主要為抑制投機性住房，鼓勵自主和改善性住房。

第三，全面分析了一線城市存量住房交易稅收政策的效應。首先是一線城市二手住宅市場價格分析；其次是宏觀層面效果及效應分析，主要包括個人所得稅、營業稅、契稅的執行效果；最后是微觀層面效果及效應分析，課題組采用了調查問卷、數據分析等方法，從售房者（賣方）、買房者（買方）、中介機構、稅務部門幾個方面進行分析，發現不同稅種對于房地產市場各方態度的影響具有顯著差異，為我們分析稅收政策在調控房地產交易存在的為問題提供了重要的參考。通過前述實踐調查后，我們通過建立計量模型的方法，對實際調查結果進行證實。以北京市為例，對其房地產調控政策效果進行計量模型上的評估，得出了各類調控政策對房地產市場影響的不同顯著性水平的結果。

第四，進行了國內外存量住房交易稅收政策的比較分析。首先進行了國內其他政策與稅收政策的比較分析，主要是市場管制與稅收效應的比對。其次進行了國外住房調控稅收政策比較分析，疏理了美國、英國、澳大利亞與購置或出售房產相關稅種的基本情況。

第五，提出了存量住房交易稅收政策調整未來面臨的新挑戰。一方面，分析了當前的房地產市場的形勢，從房地產開發投資方面、貨幣政策方面、社會融資方面、固定資產投資增速對比方面、一線城市存量住宅平均市場價格方面以及政策走向方面均可看出，隨著地產增速下滑，一線城市限購收緊，熱點二線城市紛紛出臺調控政策抑制地產泡沫，下半年一線城市房地產市場有望放緩增速。另一方面，也分析了稅制改革的新形勢，現行稅收征管中主要包括的問題有：信息獲取難度大、資料甄別難度大、稅款追繳難度大、行業管控難度大等問題，未來在“營改增”全面深入的情況下，房地產稅收政策還將面臨更多的挑戰。

第六，提出了完善我國存量住房交易稅收政策的基本思路與具體建議。運用稅收手段對房地產進行調節有如下的理論基礎：住房對市場的調節首先表現為稅收政策法規的發布和實施，這一政策實施后可能會使納稅人收入的變化或者改變納稅人的收入預期，從而使市場買賣雙方決策行為發生變化，最終導致住宅市場供需狀況的變化，達到政府公共政策目標。所以稅收政策是通過改變人們預期，實現改變市場主體的決策行為，最終實現政府目標。因此，完善存量住房交易稅收政策的基本思路是重新構建房地產稅收調控體系，基本原則包括：符合國家房地產調控長效機制原則、適應市場發展規律原則、適應房地產稅制改革原則、稅收政策相對穩定易于征管原則以及利于社會服務治理原則。具體的政策建議如下：（1）統一稅收優惠政策口徑，目前，營業稅（增值稅）、契稅、個稅的減免政策對于納稅人來說，理解起來太復雜，容易產生征納矛盾；對稅務機關來說，不利于窗口簡化執行，與目前簡化優化公共服務流程、方便群眾辦事的思路相違背，也可能給一些干部帶來權利尋租的空間，讓不法分子有機可乘，撈取非法利益，造成國家稅款損失。（2）統一明確存量住房交易涉及各稅納稅義務發生時間，納稅義務發生時間規定的不一致導致滯納金的征收規定不一致，有的稅種征收滯納金，有的不征收。納稅人對此意見較大，建議修訂有關政策予以明確，使各稅種在特殊情形下納稅義務發生時間和滯納金征收的有關規定能相對統一。（3）從制度層面加強部門協助信息共享以更好落實“先稅后證”工作，房地產交易辦事流程涉及購房資格審核、房產證信息核實、交易計稅價格核定、稅收減免審核、契稅完稅證把關等多個環節多個部門的管理工作，需要依托信息技術實現地稅和國土房管信息充分交換共享。建議從立法層面要求房地產主管部門向稅務部門共享征稅所需房地產有關信息，實現信息聯網與數據共享，使產權信息、完稅信息等相關信息能夠在部門間進行實時查詢和比對，共同加強存量房交易稅收的征收管理，更好落實“先稅后證”工作。（4）繼續完善存量房評估價格體系，一方面繼續加大存量房評估計稅系統的開發力度。二手房“陰陽合同”不僅擾亂了正常的房地產市場秩序，也影響了房地產主管部門對市場交易情況真實性的了解和判斷，還造成較大的稅收漏洞，削弱了國家對房地產市場調控的政策效果。存量房評估計稅價格目的不僅為了增加稅收，而主要是為了貫徹“國八條”精神，進一步遏制投機購房，實現宏觀調控效果。同時，杜絕二手房交易市場中“陰陽合同”現狀，營造一個公平的稅收環境，同時也解決二手房交易過程中的政府監管問題。建議不斷完善本地區的存量房計稅價格系統，堵塞稅收漏洞。另一方面，加強存量房評估機構行業主管部門與稅務部門的協作機制。在存量房交易計稅價格核定工作過程中，納稅人提供的房地產評估報告中，由于稅務機關工作人員不具備房地產評估專業知識，只能對納稅人提供的評估報告對估價報告結構和內容是否完整、估價目的是否為房地產課稅估價、估價時點是否正確、估價方法選取和應用是否合理等方面作形式審核，成為存量房交易雙方利用“陰陽合同”逃避稅款的一種手段。建議從制度層面解決稅務部門與評估行業主管部門的分工協作以及復核機制，對同一評估機構出具的評估報告多次出現問題導致評估價格特別不合理或者情節嚴重的，主管稅務機關應將該評估機構列入重點關注名單并提交行業主管部門，以行業主管部門的名義將重點關注名單向社會公示，規范市場秩序，打擊違規評估機構。最后是對優化房地產稅相關稅種的思考，主要包括：（1）個人所得稅，從近期目標來看，存量房交易的個人所得稅政策由于受房地產市場的整體調控影響，暫時不被列為稅制改革的主要內容。從遠期目標來看，實行綜合稅收，財產轉讓所得不再作為單獨的所得項目，將會考慮因購房而發生的一些必要支出的稅前扣除。為了有效抑制需求，應主要依靠累進的所得稅來調節。應對房產增值部分實行隨持有房產年限的增加而稅率遞減的交易環節所得稅政策。（2）契稅，建議在針對買方契稅，僅以房屋性質、面積進行判定計征契稅。不再將婚姻狀況、家庭住房情況等第三方信息作為判定買賣雙方適用稅收政策的依據，簡化政策標準。（3）房地產稅，一是整合現有房產稅和城鎮土地使用稅，開征新的房地產稅，擴大征收范圍，計稅依據以房地產的評估價值為計稅依據，稅率可實施比例稅率，賦予地方政府在幅度范圍內具體確定適用稅率等，為稅收職能作用的有效發揮做好頂層設計；二是加快房地產稅立法工作，改變當前房地產稅收制度立法級次偏低的現狀；三是在推進房地產稅研究和立法進程的同時，從房地產稅自身特點、稅收征管條件、房地產評價狀況和法律環境等方面進行綜合研究，為下一步全面開展房地產稅配套制度機制建設打好基礎。